中国逢雨必涝，怨天怨地怨政府？(2)

政府责任有多少？

南方周末：各地似乎一直在改造排水管道，为什么仍然效果不彰？

程晓陶：一方面说，政府应该高度重视这件事，要有持续的投入，搞好基础设施建设。但现在往往还是大灾之后才有大治。比如济南2007年的那场暴雨一下死了三四十人，政府才开始研究和加大投入。而不出事之前，政府往往关注更迫切的事，比如交通拥堵、环境污染，那些是大家每天都见的烦恼。而这种水灾毕竟是多少年才会遇到的事情，政府总是在受到舆论的指责后才会采取行动。

南方周末：城市防洪的管理体制上，是不是也有问题？

程晓陶：过去城市基础设施建设是城建部门管理的，但是，水要排出去又进入了水利系统的管理范围。城市向农村急速扩展又衍生出一些问题：扩出来的这部分防洪归谁解决？

现在有的城市已经改为水务一体化管理了，但是即使改了也还是有分工的。比如说上海有水务局，但排水系统的建设与运营还要有排水公司具体操作。一些问题难免会陷入扯皮、推诿的状态。比如水利部门和城建部门关于防洪系统与排水系统设计标准的计算方法都是不一样的。水利部门是用水位来计算，而城建部门是按降雨量来计算的。两者也没有绝对的换算值。

南方周末：排水设施久治不愈，可不可以去追究政府的责任？

程晓陶：谈及问责，其实是个复杂问题。日本在上世纪快速发展中，老百姓也会有很多指责，受灾了就与政府打官司，要求赔偿。但一般起诉的官司都不会打赢。理由是没有人能在短期内把一个防洪的体系修建起来，这必须是一个较长的过程。如果在这个过程中遭遇了洪水，难免有一些人会受到损失，这还是天灾而不能简单归因为人祸。如果将天灾都认定为人祸，政府有限的税收就要大量用于补偿，基础设施的建设就会受到影响，对社会不利；要不影响基础设施的建设，又要承担补偿的责任，那么政府只有增加税收，这也会出现很多问题，所以不能轻易地把天灾说成人祸。政府可以做的改进是应该制定更为完善的治水计划，并公布于社会，接受监督，其次也要把客观存在的风险告诉百姓，以指导社会采取合理的自我防范措施。我们所谓的应急预案不能只是摆在领导的面前，而是要告诉所有的老百姓。

“马屎皮面光，里面一包糠”

南方周末：有民众批评我们在城市规划上，总是轻地下，而重地上。

谢映霞：这也的确是个问题，太重视城市表面的建设，地下的建设跟不上。主政者都希望高楼林立，而对于看不见的地下管线，加上强暴雨也是小概率的事件，往往重视不够。我们在替一些城市做规划，一旦遇到投入有限，被精简或拿掉的部分往往总是地下的部分。

另外是规划执行的力度。实际情况中，为了经济效益，不按规划的事件时有发生。

车伍：中国很多城市的地下规划，用一句俗语是“马屎皮面光，里面一包糠”。表面来看是超级现代，但地下就差远了。其实在城市发展中，排水设施这些地下部分更应该是百年为计的，要有延续性，甚至比地上设施需要更精心的设计和规划，因为你后期推倒重来，意味着付出的代价更为庞大。

程晓陶：日本后期为了应对城市水灾，在大阪和东京修建地下河，因为地下空间已经利用很充分了，甚至将地下河修到地下27米深，东京更是深达60米，正是这些看起来投入巨大的不断被强化的措施才能保证城市的安全。

要“环评”，也要“洪评”

南方周末：广州暴雨灾害事件中，因为施工工地的违规建设，许多排水设施受到破坏，也影响了排涝效果，为什么会这样？

程晓陶：现在一些重大工程上马，都已经硬性要求必须做环境影响评价，不过关就不能上马，但我们城市的很多涉水工程，或者处在洪涝风险区的工程却一直没有洪水影响评价体系。

这是我们正在想建立的一个制度，这是很有必要的，因为有时候你要修一座桥，修好之后发现它会阻水，怎么办？这种评价分两个方面，一个是你会对洪水有什么影响，会不会导致洪水，或者增加可能性和转移给其他地方。再一个是洪水会给你带来什么影响。但这个制度，怎么评价，什么程序来评，什么人来评价都是问题。

我们1998年的防洪法里已经说了要做这个，但是这套制度至今还是不完善。不过现在很多河道管理部门已经做了，但城市内部还没有开始。看起来这个问题也得面对，2008年那次上海被淹，很大程度上是因为建设施工把排水管挖断了。

南方周末：对于逢雨必涝，有没有什么切实可行的建议？

程晓陶：我们最近在编城市防洪的新规范，已经开始将防洪和排涝统一起来考虑。2002年启动至今，目前已接近尾声，快要递送国务院了。以前的规范偏重工程层面，现在的新规范将在工程建设之外，把预警、调度等非工程的层面也囊括起来。

我们的城市洪涝应急体系，现在看起来和国外的差距还很明显，我们现在总是笼统地提红色还是橙色响应级别，而在日本，已经做到具体地区具体针对性设置响应级别的水平，并且会第一时间明确地反馈到公众中去。

国外如何防御城市水灾？

管道建设标准高

排水和蓄水并重

高额保险作保障

强制立法行问责

西方一些国家排水系统的建设早在19世纪中期就开始了，上世纪70年代后，一些发达国家率先进入暴雨雨水的管理阶段，许多大城市的排水系统都在不同程度上进行实时控制，建设标准高，体系完善，有些大城市至今用的仍是一两百年前建成的排水系统，尽管城市规模与当时相比已天壤之别，但排水系统仍运转自如。

在城市建设上，国外还运用一些生态方法改善雨水系统条件，如采用透水砖铺装人行道，增加透水层，减少硬质铺装等。德国在城市排涝方面就做得很好，因为极高的绿化率减少了雨水径流，加速排涝，相比之下我国城市中60％以上为不透水或基本不透水的地面。

为防范城市内涝。国外的城市排水标准普遍比国内要高，美国纽约是“十至十五年一遇”（一年一遇是每小时可排36毫米雨量）标准。日本东京是“五至十年一遇”标准。法国巴黎是“五年一遇”标准。而在我国，北京市是“三年一遇”至“五年一遇”标准，特殊地区“十年一遇”标准。广州市是一般地区“一年至二年一遇”标准。

在城市排涝方面，西方国家从上世纪70年代开展雨洪调蓄有机结合的模式。例如德国汉堡等城市有容量很大的地下调蓄库，洪水期有很强的调度水量的能力，消减洪水，既保证汛期排水通畅，又实现了雨水的合理利用。而日本政府规定，在城市中每开发一公顷土地，应附设500立方米的雨洪调蓄池。在城市中广泛利用公共场所，甚至住宅院落、地下室、地下隧洞等一切可利用的空间调蓄雨洪，减免城市内涝灾害。利用停车场、广场，铺设透水路面或碎石路面，并建有渗水井，使雨水尽快渗入地下。在运动场下修建大型地下水库，并利用高层建筑的地下室作为水库调蓄雨洪。甚至动员有院落的住户修建3立方米的水池将本户雨水贮留，作为庭院绿化和清洗用水。在东京、大阪等特大城市还建设地下河，直径十余米，长度数十公里，将低洼地区雨水导入地下河，排入海中。

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本文来源：河洛文化网
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